Повод за интервјуто со Јелена Ристиќ е нејзината нова публикација „Правна заштита на избирачките права: предизвици и перспективи“. Публикацијата, вели Ристиќ, има цел да придонесе да се биде во чекор со проблемите и со потребите во врска со заштитата на избирачкото право и да обезбеди веродостојни насоки за преземање на понатамошни чекори за подобрување на владеењето на правото преку зајакнување на заштитата на избирачкото право. Во таа насока, публикацијата содржи заклучоци и препораки во однос на обезбедувањето повисоко ниво на ефективна заштита на избирачкото право. Јелена Ристиќ е автор и на книгата „Структура и функционирање на Европскиот суд за човековите права“.

Какви истражувања опфаќа публикацијата „Правна заштита на избирачките права: предизвици и перспективи“?

Публикацијата претставува детален приказ на резултатите што произлегоа од активностите спроведени во рамките на проектот „Правна заштита на избирачките права“, имплементиран од Институтот за правни и политички истражувања (ИППИ), со поддршка на Амбасадата на Соединетите Американски Држави и Амбасадата на Кралството Холандија. Проектот е имплементиран во периодот од септември 2017 до октомври 2019 година, при што беа опфатени локалните избори одржани во октомври 2017 година, референдумот одржан во септември 2018 година и претседателските избори одржани во април-мај 2019 година.

Главниот фокус на проектот е ставен на зајакнувањето на заштитата на слободното остварување на избирачкото право преку преглед, селекција, подготовка и поднесување на случаи во врска со разни повреди на избирачките права до релевантните институции, како и обезбедување поддршка на актерите во правосудството при идентификување, следење и подобро разбирање на прашањата и на потребите во однос на спроведувањето на регулативата за заштита на избирачките права. Во оваа смисла е спроведена и анализа на законската регулатива што е релевантна за избирачкото право со цел да се придонесе кон спроведувањето на ревизијата и подобрувањето на Изборниот законик.

Крајната цел на проектот е да се документираат и да се профилираат повредите на избирачкото право и да се идентификуваат евентуални системски недостатоци што имаат потенцијал да спречат соодветно ниво на превенција и заштита. Во оваа смисла, треба да се забележи дека главниот фокус е ставен на активното избирачко право на граѓанинот, односно правото да гласа.

Публикацијата има цел да придонесе да се биде во чекор со проблемите и со потребите во врска со заштитата на избирачкото право и да обезбеди веродостојни насоки за преземање на понатамошни чекори за подобрување на владеењето на правото преку зајакнување на заштитата на избирачкото право. Во оваа смисла, публикацијата содржи заклучоци и препораки во однос на обезбедувањето повисоко ниво на ефективна заштита на избирачкото право во Република Северна Македонија.

Според вашите истражувања, дали е постигнат одреден степен на напредок во однос на заштитата на избирачкото право и обезбедувањето слободни и фер избори?

Со цел да се обезбедат релевантни информации и податоци за спроведување на истражувањата и постигнување на резултатите презентирани во публикацијата, беше извршена анализа на националната и меѓународната правна рамка, како и анализа на релевантни извештаи, пред сè, извештаите на ОБСЕ/ОДИХР. Исто така, беа собрани податоци од релевантни институции за случаи поврзани со разни повреди на избирачките права. Во оваа смисла, беа поднесени 308 барања за пристап до информации од јавен карактер, при што респонсивноста беше околу 75%, и беа беа разгледани и анализирани 189 случаи во врска со кршење на избирачките права. Прибраните информации и податоци беа разгледани и анализирани со цел да се подготват и да се поднесат случаи што се поврзани со кршењето на избирачките права до релевантните институции, како и да се дојде до заклучоци и препораки за подобрување на нивото на заштита на избирачкото право.

Правната рамка што обезбедува механизми за заштита на избирачкото право игра клучна улога во обезбедувањето слободни и фер избори. Во повеќето земји, вклучително и во Република Северна Македонија, главните механизми за заштита на избирачкото право се насочени кон изборната администрација и кон судовите.

Нема сомнение дека законодавството е неопходно за да се обезбедат слободни и фер избори. Сепак, не е секогаш доволно за да се обезбеди ефективна превенција и заштита во тој поглед. Многу земји се стремат и се борат да постигнат напредок во обезбедувањето на ефективен механизам што гарантира слобода за остварување на избирачкото право и спречување на кршење на избирачкото право. Најновите веродостојни извештаи покажуваат дека Република Северна Македонија не е исклучок во овој поглед.

Имено, во Извештајот на ОБСЕ/ОДИХР од 2014 година за претседателските и за предвремените парламентарни избори во април 2014 година се наведува дека: „Изборниот законик треба да се измени за да се надминат празнините и нејаснотиите утврдени во овој извештај, како и во претходните извештаи на ОБСЕ/ОДИХР и на Венецијанската комисија.“ Исто така, истакнато е дека „периодот на кампањата бил засенет од многубројни и постојани обвинувања што доаѓаа од целата земја во врска со заплашувањето на гласачите и притисокот од државните власти.“ Покрај тоа, забележан е „голем број веродостојни пријави во кои се наведува притисокот да се присуствува на настани во кампања; притисок да не се присуствува на настани на противниците; и ветувања за државно вработување или закани во однос на тоа“, заедно со „повторени и веродостојни обвинувања дека најголемите политички партии ветуваат или се закануваат дека ќе ги повлечат надоместоците за социјална помош и дека се купуваат гласови во економски загрозените и социјално ранливите групи, особено кај Ромите и етничката турска заедница.“

Извештајот на Прибе за ЕУ од 2015 година, во однос на изборите, утврдува дека постои „манипулација со Избирачкиот список; купување гласови; заплашување на гласачите, вклучително и закани упатени кон државните службеници и спречување на гласачите да гласаат.“

Понатаму, во Извештајот на ОБСЕ/ОДИХР од 2017 година за предвремените парламентарни избори во декември 2016 година се наведува дека „Изборниот законик ќе има корист од целосна ревизија, со цел да се усогласи внатрешно и со други релевантни закони“ и дека „во избирачките списоци треба да се додадат сите квалификувани гласачи… како што е предвидено со Уставот.“ Покрај тоа, истакнато е дека „постојаните обвинувања за заплашување на гласачите, принуда, за притисок врз државните службеници, купување гласови во ромската заедница и злоупотребата на административните ресурси негативно влијаеја врз кампањата.“ Во таа смисла е заклучено дека „сите случаи и тврдења за притисок и за заплашување треба да бидат темелно, ефикасно и навреме истражени и гонети од надлежните органи.“

Во Извештајот на ОБСЕ/ОДИХР од 2018 година за локалните избори во октомври 2017 година се утврдени слични наоди. Имено, повторено е дека „Изборниот законик треба да биде сеопфатно ревидиран за да се надминат утврдените недостатоци, празнини и нејаснотии… да се усогласи со заложбите на ОБСЕ, меѓународните обврски и со добрите практики“ и повторно е препорачано дека тој треба „да биде ревидиран за да се вклучат сите квалификувани гласачи во Избирачкиот список.“ Покрај тоа, повторно е забележано постоење на „многу обвинувања за притисок врз гласачите, заплашување и купување гласови од различни партии… со притисок врз ранливите групи и закани за реперкусии врз јавните службеници како најчести обвинувања.“ Како резултат на тоа, препорачано е „сите случаи и наводи за притисок, заплашување, купување гласови и злоупотреба на административните ресурси да бидат темелно, ефикасно и навреме истражени и гонети од надлежните органи.“

Во Извештајот на ОБСЕ/ОДИХР од 2019 година за референдумот во септември 2018 година се наведува дека „правната рамка за референдумот треба да биде разгледана и усогласена со Изборниот законик“. Во однос на претходните извештаи, како позитивно е забележано дека „и покрај долгогодишните прашања поврзани со обработката и со точноста на податоците за регистрација на избирачите, интегритетот на Избирачкиот список не бил наведен како главна грижа на соговорниците на ОДИХР РОМ.“ Исто така, било забележано дека „се истакнати обвинувања од некои соговорници за заплашување на гласачите, вклучително и притисок врз државните службеници и врз наставниците во училиштата за гласање, како и очигледни обиди за спречување на гласањето, иако не се доставени конкретни докази за да се докажат тврдењата.“ Во оваа смисла било повторено дека „сите случаи и тврдења за притисок и за заплашување треба темелно и ефикасно да се испитаат и, ако бидат потврдени, навреме да се гонат од властите.“ Извештајот повторно се осврна на прашањето за тоа дека сите квалификувани гласачи треба да бидат вклучени во Избирачкиот список.

Во однос на последните претседателски избори, во Извештајот на ОБСЕ/ОДИХР од 2019 година за претседателските избори во април-мај 2019 година се повторува дека „треба да се преземе сеопфатна ревизија на изборното законодавство за решавање на недостатоците утврдени во овој и во претходните извештаи на ОДИХР“ и дека „треба да се преземат законодавни и административни мерки за да се овозможи секој што има право на глас ефективно да го искористи ова право.“ Првпат рано гласање било организирано во еден дом за пензионери и во една специјална болница. Според извештајот, „не се забележани поголеми прекршувања на денот на изборите.“ Сепак, во двата избирачки круга биле забележани случаи на групно и семејно гласање (3% од набљудувањата), а тоа првенствено влијае врз можноста жените да гласаат слободно и во тајност.  Исто така, биле забележани и неколку веродостојни обвинувања за купување гласови.

Од извештаите на ОБСЕ/ОДИХР е очигледно дека во последните години е постигнат напредок во однос на заштитата на избирачкото право и обезбедување слободни и фер избори. Сепак, исто така е очигледно и дека сè уште постои простор за работа за да се подобри состојбата во оваа област.

Општиот заклучок што може да се извлече од анализите и од истражувањата спроведени во рамките на активностите на проектот „Правна заштита на избирачките права“ е дека во последните неколку години е постигнат одреден степен на напредок во однос на заштитата на избирачкото право и обезбедувањето слободни и фер избори. Имено, може да се тврди дека Република Северна Македонија, генерално, постигнала добро ниво на демократија во однос на изборите и гласањето. Сепак, истовремено, може да се заклучи и дека сè уште постојат разни области каде што се неопходни подобрувања со цел да се зајакне заштитата на уставното избирачко право на граѓаните.

Исто така, може да се заклучи дека целокупната правна рамка поврзана со избирачкото право е погодна за спроведување демократски избори и обезбедување заштита на избирачките права во Република Северна Македонија. Имено, заштитата на избирачките права првенствено е регулирана со Уставот и со Изборниот законик, но и со други закони. Покрај тоа, РСМ е членка на разни клучни меѓународни и регионални инструменти релевантни за заштита на избирачките права. Сепак, истовремено, очигледно е дека сè уште има потреба да се адресираат разни прашања со цел да се зајакне правната рамка и да се обезбеди повисоко ниво на заштита на избирачкото право.

Имено, анализите и истражувањата спроведени во однос на локалните избори одржани во 2017 година, референдумот одржан во 2018 година и претседателските избори одржани во 2019 година јасно покажаа дека постојат разни системски недостатоци, претежно во рамките на Изборниот законик, како и воспоставени практики што спречуваат одредени групи граѓани да го остварат своето уставно право на глас и овозможуваат повторување на повреди на избирачкото право.

Што е потребно за да се зајакне заштитата на слободното остварување на избирачкото право?

Изборниот законик не прави разлика во однос на видот на избори. Имено, ист закон важи за сите видови избори. Од овие причини, и покрај тоа што одделни видови избори имаат и свои специфични карактеристики, повеќето од идентификуваните системски недостатоци автоматски се одразуваат на избирачкото право на граѓаните во рамките на сите видови избори. Во оваа смисла, утврдени се речиси идентични типови на системски недостатоци во однос на локалните избори, референдумот и претседателските избори. Покрај тоа, утврдени се и квантитативните импликации на идентификуваните системски недостатоци во однос на изборите со цел да се измери влијанието што тие го имаат врз целокупниот изборен процес.

Лоцираните системски недостатоци беа поделени во неколку главни групи:

• Недостиг на законски одредби за ажурирање на Избирачкиот список меѓу избирачките кругови
• Неможност за гласање на гласачи што имале важечки лични карти на денот на изборите поради обновувањето на личните карти по објавувањето на изборите или по затворањето на јавниот увид во Избирачкиот список
• Неможност за гласање на гласачи во казнено-поправни установи поради непоседување важечка лична карта
• Недостиг на законски одредби во однос на гласачи во болници, установи за долгорочна нега и во домови за стари лица
• Недостиг на законски одредби во однос на гласачи што се сместени во јавни здравствени установи со судска одлука, но не се лишени од деловната способност
• Недостиг на ефективен правен лек за определени групи гласачи.

Квантитативните импликации на горенаведените системски недостатоци, кои лишуваат одредени категории граѓани од остварувањето на нивното уставно избирачко право, се чини немаат потенцијал да влијаат врз конечните резултати од изборите. Имено, може да се тврди дека вкупниот број граѓани што имаат право на глас, но не можат да гласаат поради системски недостатоци, не е доволно голем за да влијае врз конечните резултати на изборите, освен можеби во ретки ситуации кога резултатите од изборите се навистина тесни.

Сепак, се чини дека еден од најголемите проблеми што се јавуваат во однос на третирањето на избирачкото право од државните структури, надлежни за овозможување и заштита на ова право, е отсуството на разбирање на правото како индивидуално право. Имено, како од начинот на постапување по приговорите на одредени лица што сметаат дека е нарушено нивното избирачко право, така и од начинот на третман на одредени категории лица во контекст на нивните избирачки права, може да се заклучи дека главниот принцип што се следи е дали повредата на правото влијаела врз конечниот резултат на изборите наместо дали секој граѓанин имал можност на еднаков начин да го оствари своето избирачко право.

Во оваа смисла, главниот водечки принцип при адресирањето на горенаведените системски недостатоци на системот, кои опстојуваат и се повторуваат со години во сите изборни циклуси, треба да биде почитување и заштита на индивидуалното право на секој граѓанин да има реална можност да го оствари своето избирачко право.

Со оглед на горенаведеното, приоритет е да се направат соодветни измени во законската рамка, главно, во однос на Изборниот законик, со цел да се коригираат системските слабости што создаваат граѓани што не можат да го искористат своето уставно право на глас. Ова значи, на прво место, дека сите лица со право на глас треба да бидат вклучени во Избирачкиот список. Покрај тоа, треба да им се обезбедат практични и ефективни избирачки права, а не права што се теоретски или илузорни.

Имено, измените треба да вклучуваат одредби за ажурирање на Избирачкиот список меѓу избирачките кругови со цел да се подобри точноста на Избирачкиот список и да се олесни учеството на гласачите. Исто така, имајќи ја предвид истата цел, треба да се размисли за зголемување на траењето на јавниот увид на Избирачкиот список и приближување на рокот предвиден за измени поблиску до денот на изборите.

Треба да се размисли и за вклучување на квалификуваните гласачи во Избирачкиот список, без оглед на важноста на нивните документи за идентификација, во согласност со меѓународните обврски, но, исто така, и во согласност со националните уставни одредби. Имено, квалификуваните гласачи не треба автоматски да бидат исклучувани од Избирачкиот список поради истекување на важноста на документот.

Треба да се осигури дека квалификуваните гласачи во казнено-поправните установи се вклучени во Избирачкиот список и имаат можност да ги обноват истечените документи за идентификација. Понатаму, измените на Изборниот законик треба да содржат одредби што предвидуваат лица во установи за долготрајна нега, болници и во пензионерски домови, кои имаат право на глас, да можат да ги остварат своите избирачки права. Последното се однесува и за гласачите сместени во јавните здравствени установи со судска одлука, на кои не им е одземена деловната способност.

Имајќи предвид дека, генерално, се чини дека правната рамка не обезбедува целосно ефективни правни лекови, спротивно на меѓународните стандарди, правната рамка треба да се измени во однос на елиминирањето на непотребните ограничувања на правото на поднесување приговори и жалби во врска со изборите. Треба да се осигури дека одлуките и постапките на изборната администрација треба да бидат предмет на судски преглед. Покрај тоа, треба да се осигури дека правната рамка предвидува ефективни правни лекови.

Исто така, треба да се напомене дека треба да се размисли за зголемување на нивото на транспарентност во однос на разгледувањето на изборни приговори и жалби, во контекст на одржување јавни сесии и објавување на донесените одлуки. Покрај тоа, со цел да ги зголеми транспарентноста и довербата на јавноста во нејзината работа, ДИК треба да обезбеди јавно објавување на сите регулативи, упатства и записници, вклучително и сите документи за сите изминати изборни процеси во земјата.

При измените на законската рамка поврзани со изборите и гласањето треба да се има предвид и потребата од ревидирање на референдумската правна рамка и нејзиното усогласување со Изборниот законик.

Имајќи го предвид фокусот да се промовира разбирањето на избирачкото право како индивидуално право, во контекст на неговата заштита, претставките actio popularis, кои беа доставени до Народниот правобранител на Република Северна Македонија во рамки на проектните активности, беа јасно поврзани со одредбите на меѓународното право во врска со индивидуалното избирачко право, како основно за една демократска држава, како дополнување на одредбите од националното право.

Може да се тврди дека поднесувањето на претставки actio popularis до Народниот правобранител, во однос на нарушување на избирачкото право на различни категории граѓани поради системски недостатоци, се покажа значајно, имајќи предвид дека придонесе за остварување на надлежноста на Народниот правобранител да обезбеди почитување на уставните и на законските права на граѓаните, во овој случај во однос на нивните избирачки права. Имено, Собранието на РСМ донесе мерки за спроведување на препораките на Народниот правобранител во однос на избирачкото право, што беше проследено со формирање на Меѓуресорска работна група за подготовка на Изборниот законик во рамките на Министерството за правда, со цел да се надминат сите недостатоци и идентификувани проблеми, меѓу другите, и оние што ги идентификуваше Народниот правобранител, каде што се вметнати и наодите на ИППИ.

Како и во случајот со претставките actio popularis поднесени до Народниот правобранител, претставките actio popularis кои беа поднесени до Комисијата за заштита од дискриминација во рамки на проектните активности, исто така, јасно ги зедоа предвид и одредбите на меѓународното право поврзани со индивидуалното право на глас, покрај одредбите на националното право, при што дискриминацијата се гледа преку призмата на можноста за остварување на ова индивидуално право.

Поднесувањето на претставки actio popularis до Комисијата за заштита од дискриминација, во врска со нарушувањето на избирачкото право на различни категории граѓани заради системски недостатоци, исто така, може да се смета за значајно, особено ако се има предвид дека адресирањето на дискриминацијата по разни основи во контекстот на изборите и остварувањето на правото на глас е многу ретко и досега беше маргинално присутно. Имено, КЗД има значителен потенцијал да придонесе кон спречувањето и борбата против дискриминација.

Сепак, КЗД покажа недоследност во постапувањето по претставки за дискриминација по разни основи, во контекст на избори и остварување на уставното избирачко право на граѓаните. Останува да се види како новите членови на КЗД кои ќе бидат избрани, согласно новодонесениот Закон за спречување и заштита од дискриминација, ќе постапат по овие прашања и дали ќе заземат цврст став за стандардот што треба да се следи во овој вид случаи.

Што се однесува до кривичноправната заштита на избирачкото право, според истражувањата, се чини дека граѓаните чие избирачко право е повредено, генерално, не се волни да поведат кривична постапка. Истовремено, се чини дека граѓаните, генерално, пријавуваат изборни нерегуларности до Министерството за внатрешни работи и дека МВР поднело кривична пријава во однос на мал број пријавени настани, главно, во однос на кривичните дела Повреда на слободата на определување на избирачите (член 160 од КЗ), Поткуп при избори и гласање (член 162 од КЗ) и Злоупотреба на гласачкото право (член 161 од КЗ). Се чини дека има мал број поднесени обвиненија во врска со кривични дела против избори и гласање. Имено, се чини дека малку кривични постапки за кривични дела против избори и гласање, всушност, завршуваат на суд и дека само мал број случаи, всушност, завршуваат со судска пресуда. Покрај тоа, се чини дека е можно да се јавуваат прашања во однос на неефективна истрага и недостиг на должно внимание во овие типови случаи.

Сепак, горенаведеното главно претставува индикации што бараат дополнителни истражувања и анализи со цел да се усвојат веродостојни заклучоци и препораки. Во оваа смисла се препорачува да се спроведе темелна анализа во овој поглед. Имено, индикациите покажуваат дека е неопходна анализа за ефективноста на кривичноправната заштита во однос на кривични дела против избори и гласање. Оваа анализа ќе даде одговор на прашањата колку граѓаните ја користат можноста да пријават кривични дела против избори и гласање; до кој степен јавното обвинителство ги гони овие кривични дела по службена должност; и како судовите постапуваат во постапките поврзани со овие кривични дела. Со други зборови, анализата ќе ги утврди нивото на ефективност на институциите во овој поглед и ќе обезбеди основа за преземање евентуални идни чекори кон подобрување на нивото на кривична заштита на избирачкото право.

Во секој случај, неоспорно е дека сите случаи и наводи за притисок и заплашување треба темелно и ефективно да се испитаат и, ако се основани, да бидат навреме гонети од надлежните органи. Во оваа смисла, властите треба континуирано да вложуваат напори за подобрување на нивото на заштита од која било форма на притисок врз граѓаните, во однос на слободното остварување на нивното уставно право на глас.

Зошто доследната заштита на избирачкото право подразбира и почитување на принципите на владеење на правото?

Избирачкото право е еден од основните предуслови за владеење на правото и практикување на демократијата во една модерна држава. Имено, почитувањето на слободното избирачко право овозможува легитимитет и легалитет на владата, а изборите, воопшто, го отсликуваат актуелното ниво на демократијата што е постигнато во одредено општество. Во оваа смисла, многу е важно да се обезбеди ефективна заштита на изборниот систем, како збир на принципи и процедури со кои треба да се обезбедат слободни, непосредни, тајни и демократски избори, како темелна вредност на уставниот поредок дефинирана во член 8 од Уставот на РСМ. Гарантирањето на активното и на пасивното избирачко право, односно еднакво, општо и непосредно избирачко право, како и правото на секој граѓанин да учествува во вршењето на јавна функција, е клучно за воспоставување и одржување на темелите на ефективна демократија, управувана со почитување на принципот на владеење на правото.

Лично сметам дека е исклучително важно да се спроведуваат детални анализи и истражувања во однос на правните прашања пред да се пристапи кон регулирање на истите, особено кога станува збор за теми коишто се особено важни, како што е избирачкото право, кое претставува еден од основните предуслови за владеење на правото и практикување на демократијата. Се надевам дека резултатите што произлегоа од анализите и истражувањата спроведени во рамки на проектот „Правна заштита на избирачките права”, детално прикажани во истоимената публикација, ќе послужат во оваа смисла, особено имајќи предвид дека во моментов веќе активно се работи на измени на Изборниот законик.

Би сакала да ја искористам можноста да изразам голема благодарност на Амбасадата на Соединетите Американски Држави и на Амбасадата на Кралството Холандија, кои ја препознаа важноста и потребата од спроведување на еден ваков проект и одлучија да ги поддржат заложбите за поголем степен на заштита на избирачките права.

Исто така, би сакала да се заблагодарам и на тимот на Институтот за правни и политички истражувања, кој учествуваше во спроведувањето на проектот и чија поддршка беше исклучително важна за спроведување на проектните активности, како и на Мисијата ОБСЕ/ОДИХР, чии извештаи беа важен патоказ за време на имплементацијата на проектот.

Со цел успешно спроведување на проектните активности, беше остварена соработка со Министерството за правда, Министерството за внатрешни работи, Државната изборна комисија, Народниот правобранител, Комисијата за заштита од дискриминација, сите основни судови и основни јавни обвинителства на територијата на државата, Јавното обвинителство и Комисијата за следење на изборни нерегуларности при Јавното обвинителство, Адвокатската комора, Државната комисија за спречување на корупција, Управата за извршување на санкции, казнено-поправните установи, ИФЕС, невладини организации (Хелсиншки комитет за човекови права, МОСТ, Цивил), потоа адвокати, судии, обвинители, универзитетски професори.

Соработката со сите наведени клучни засегнати страни беше многу значајна за успешно спроведување на проектните активности и поради тоа би сакала да ја искористам можноста за да ја изразам мојата благодарност до нив.

Публикација „Правна заштита на избирачките права: предизвици и перспективи“

Интервју со д-р Јелена Ристиќ, адвокат, професор и автор на книгата „Структура и функционирање на Европскиот суд за човековите права“

М.В