Во изминатите месеци некако тивко, но делотворно, низ јавниот дискурс на не толку мала група правници како да се стави точка на расправата за тоа дали постои уставна можност рокот од 18 месеци што го има СЈО за поднесување на обвиненија, во согласност со членот 22 од Законот за СЈO, да се измени, односно да се избрише во Собранието со помало мнозинство гласови од 2/3 од вкупниот број на пратеници. Одговорот што го слушавме во изминатиот период, иако во почетокот на расправата имаше и поинаков пристап (Фрчкоски), е речиси еднодушен: Законот за СЈО се донесува со мнозинство од 2/3, мандатот на СЈО може да се продолжи за уште една година, исто така, со мнозинство од 2/3 (ова е изречна норма во членот 1 од Законот), па и рокот од 18 месеци за поднесување на обвиненија може да се измени само ако членот 22 од Законот се измени со мнозинство од 2/3. На оваа „двотретинска сага“ несомнено ѝ погодува формулацијата од членот 1 став 3 од Законот, па самиот Закон пропишува дека неговото важење може да се продолжи еднаш годишно само со минимум двотретинско мнозинство гласови. За луѓе што искрено ги почитуваат законите (без да гледаат кон Уставот) ова е доволна основа да тврдат дека каква било измена на Законот за СЈО мора да се усвои со најмалку двотретинско мнозинство.

Сепак, во досегашната расправа како да недостига гледиштето на Уставот. Имено, која е уставната основа да се тврди дека Законот за СЈО се донесува со 2/3 мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници? Од каде го црпи законодавецот овластувањето со закон да пропишува со какво мнозинство ќе одлучува Собранието за продолжување на мандатот (член 1) или за кое било друго прашање од тој закон? Извештајот на експертската група на ЕУ предводена од Рајнхард Прибе од минатата година недвосмислено покажува дека продолжувањето на работата на СЈО, вклучително и овластувањето за подигање на обвиненија, е од витално значење за успехот на реформите во државата. Затоа сакам уште еднаш да објаснам дека не постои уставна пречка Собранието на Република Македонија да го измени Законот за СЈО најмалку со просто мнозинство.

Ние знаеме дека Законот за СЈО е плод на политички договор, а тој секако создава политички обврски што мора да се почитуваат. Меѓутоа, на теренот на уставното право политичките договори не може да произведат правни последици сè додека не се преточат во Устав, како што тоа беше случај со Рамковниот договор, или во закони кои се донесени во согласност со Уставот, вклучително и од аспект на формалните услови за нивно донесување. Во таа смисла, од гледиште на уставното право, генерално не постои можност да се договара начинот на донесување или менување на законите надвор од правилата што ги пропишува Уставот. Правниците кои не гледаат кон Уставот се склони да тврдат дека еден закон се менува со исто мнозинство со какво што е донесен (како што е договорено), наместо со мнозинство со какво што се донесува, и тоа да го издигнат на ниво на генерален правен принцип. Инаку таа „теорија“ на договарање во сферата на уставното право ја гледавме и во деновите кога во Собранието на РМ паѓаа предлози пратениците да се договорат со закон да пропишат дека јавниот обвинител на РМ ќе се избира со 2/3 мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, без да гледаат кон Уставот. Искреноста со која се застапува „договорно уставно право“ не само што покажува дека постои проблем во нашата правничка и политичка јавност да се разграничат приватното и јавното право, туку дека таквиот пристап е опасен за уставното здравје на земјата. Треба да се каже дека ова не е првпат: на пример,  пратениците се договорија Комисијата за лустрација да се избира со двотретинско мнозинство гласови и пропишаа таква одредба во Законот за лустрација!? Сепак, што вели Уставот?

Според  Амандман X став 1 на Уставот,  Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, а најмалку со една третина од вкупниот број на пратеници, ако со Уставот не е предвидено посебно мнозинство. Според тоа, прашањето за тоа со какво мнозинство одлучува Собранието е исклучива уставна материја, што значи дека за полноважноста на законите или другите акти за коишто не е предвидено посебно мнозинство со Уставот, не може да се бара такво мнозинство, ниту Собранието може со закон да пропише со какво мнозинство тоа ќе одлучува за кое било прашање од неговата надлежност. Притоа, апсолутно е неважно дали пратениците се договориле за потребното мнозинство, ниту со какво фактичко мнозинство е донесен еден закон:  теоретски, еден закон за кој според Уставот е доволно и просто мнозинство, може да биде донесен со гласовите на сите 120 пратеници, но мнозинството за неговото донесување предвидено со Уставот ќе остане исто. Во овој контекст, фактот што Законот за СЈО е донесен со огромно мнозинство како резултат на политички договор, сè уште не дава одговор на прашањето дали за неговото донесување, па и менување, според Уставот е потребно посебно мнозинство.

Неспорен е фактот дека СЈО не е уставна институција. Ова е само по себе доволно за да се констатира дека Уставот не содржи, ниту можел да содржи одредба дека законот за таа институција се донесува, на пример, со 2/3 мнозинство. Она што го содржи Уставот е членот 106 и Амандман XXX, а тие се однесуваат на Јавното обвинителство како единствен и самостоен државен орган за гонење на сторителите на кривични дела, чијашто надлежност, основање, укинување, организација и функционирање се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови на сите пратеници. Понатаму, од Законот за СЈО јасно произлегува дека СЈО не е институција којашто е инкорпорирана во Јавното обвинителство на ниеден начин, не претставува негов структурен и функционален дел, туку е посебна институција основана со закон, врз која Амандманот 30 не може да се примени во ниеден поглед, па ни во поглед на потребното мнозинство што Уставот го бара за донесување на Законот за јавното обвинителство. Според тоа, критериумот на инкорпорирање на СЈО во ЈО, што би повлекол важење на оваа уставна одредба и за СЈО, е невозможно да се воспостави. Останува обидот со аналогијата, како начин на пополнување на правните празнини: ако ЈО е орган за гонење на сторители на кривични дела, а и СЈО е орган за гонење на сторители на кривични дела, тогаш законите со кои се уредуваат тие органи би требало да се донесуваат со исто мнозинство – така би одел аргументот! Меѓутоа, перспективата на оваа аналогија е малку поинаква: имено, во случајов не се работи за правна празнина, туку за правна шуплина (Перелман), односно не се работи за решавање на материјално правно прашање во аналогна ситуација за која Уставот молчи, туку за недостиг на изречна уставна норма за такво мнозинство, којашто самиот Устав би ја поставил како неодминлива основа за правната важност на законот. Прашањето на потребното мнозинство за донесување на законот е прашање на формална уставност, а тоа не може да се решава со ново правило што го поставува Собранието ад хок (Собранието не е овластено да го пропишува мнозинството потребно за одлучување). Уставот не содржи овластување (налог) Собранието да одлучи со посебно мнозинство во дадената ситуација и таа правна шуплина, без  донесување на нова уставна норма, напросто не може да се пополни.

Според тоа, би било совршено во согласност со Уставот ако Собранието го измени Законот за СЈО најмалку со просто мнозинство (мнозинство од присутни) и ако го избрише членот 22. Се разбира, во таква ситуација, како и многу пати досега, ќе се најде некој што слабо го разбира уставното право да поднесе иницијатива до Уставниот суд со тврдење дека законот може да се измени само со 2/3 мнозинство, но би било убаво да се види дали Уставниот суд може да каже дека Собранието може да определи со какво мнозинство ќе одлучува во ситуации кога Уставот не му определил да одлучува со посебно мнозинство!

П.С.

На 27 јуни 2017 година, во дебатната емисија „Топ тема“ на ТВ Телма, го изнесов следниот аргумент: „Незаконито снимените разговори, според самиот наслов на Законот за СЈО, имаат статус на релевантен доказ во правниот поредок на Република Македонија.“ По нешто повеќе од еден месец, Апелациониот суд во Скопје во речиси идентична формулација го презема тој аргумент и го употреби како основа на своето решение да ја дозволи (конечно!) употребата на снимените материјали од незаконитото прислушување како докази во постапката во случајот „Шамари“, со што постапи умно и за тоа доби отворена поддршка од пријатно изненадената компетентна правничка јавност.

Во истата дебатна емисија го изнесов и аргументот што го развивам во овој текст, имено, дека Законот за СЈО според Уставот се донесува и се менува со просто мнозинство, но досега законодавците не реагираа на него. Не треба посебно да се аргументира дека својот мандат од Законот СЈО може вистински да го исполни само ако остане како независна и автономна институција.  Тоа, заедно со Вториот извештај на експертската група предводена од Рајнхард Прибе, но и резултатите што ги постигна СЈО во „ограниченото време“, се чини дека е добар поттик да биде донесена уште една умна законодавна одлука.

Игор Спировски, поранешен судија на Уставниот суд