Д-р Тони Дескоски, редовен професор, Правен факултет „Јустинијан Први” при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј”

На 14 мај 2020 година шокантно делуваше веста дека Уставниот суд го укинал Законот за спречување и заштита од дискриминација од 2019 година (објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 101/2019). Одлуката под бр. 115/2019 e донесена со мнозинство на гласови, при што претседателот на Судот дал издвоено мислење. Причината за укинувањето на Законот не е содржината на неговите норми, туку тоа што истиот бил донесен од Собранието без потребното мнозинство. Познато е дека на Законот најнапред имаше ставено вето од страна на претседателот Иванов, додека при повторното гласање во Собранието немало 61 глас од пратениците, туку за него гласале 55 пратеници.

Намената на овој текст е да се анализира аргументацијата врз основа на која е укинат Законот за спречување и заштита од дискриминација и да се поттикне јавна дискусија преку која ќе се лоцираат решенијата за надминување на настанатата ситуација.

Како што веќе беше наведено, причината за укинувањето на Законот за спречување и заштита од дискриминација е отсуството на апсолутно мнозинство (од 61 пратеник) при неговото повторно донесување во Собранието, а по претходноставеното вето од страна на претседателот на државата. Законот, според Уставниот суд,  не е во согласност со членот 75 став 3 од Уставот затоа што е донесен без потребното мнозинство предвидено во наведениот член 75 став 3 од Уставот.

Од наведената аргументација произлегува дека премисата на која е заснована укинувачката одлука на Уставниот суд е дека членот 75 став 3 од Уставот го уредува прашањето на мнозинството кое е потребно за Собранието да донесе одреден закон, доколку на истиот претходно било ставено вето од страна на претседателот на државата. Поради тоа, анализата на одлуката на Уставниот суд ќе ја започнеме од оваа премиса. При тоа, прашањата за законодавната надлежност и за потребниот кворум за работа на Собранието ќе бидат исклучени затоа што истите не се спорни.

Уставот предвидува дека законите, како плод на законодавната дејност на Собранието, пред да стапат во сила, се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија” најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување (член 52 ставови 1 и 2). Практично,  објавувањето на законите е услов за нивно влегување во сила. Но, според Уставот, донесените закони не се објавуваат директно во Службен весник, туку како претходно дејствие е предвидено прогласувањето, кое се врши со указ. Указот за прогласување на законите го потпишуваат претседателот на Републиката и претседателот на Собранието (член 75, ставови 1 и 2).

Во членот 75 став 3, Уставот му гo дава правото на вето на претседателот на државата, пропишувајќи најнапред дека претседателот може да одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот (прва реченица). Потоа, ветото на претседателот се дефинира како суспензивно. Предвидено е дека по ставеното вето од претседателот, Собранието повторно го разгледува законот и доколку го усвои со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, претседателот на Републиката е должен да го потпише указот. Исто така, во чл. 75 став 4 исклучена е можноста за вето на претседателот на законите кои според Уставот се донесуваат со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Законот за спречување и заштита од дискриминација не е закон кој според Уставот би се донесувал со двотретинско мнозинство гласови, поради тоа за него не важи исклучувањето од чл. 75 ст. 4 од Уставот.

Законот за спречување и заштита од дискриминација при повторното гласање добил 55 пратенички гласа ‘за’, односно немал апсолутно мнозинство во Собранието, и тоа не е спорно. Прашањето што се поставува во врска со оцена на тоа дали овој закон е спротивен на членот 75 став 3 од Уставот, всушност е: Дали Законот за спречување и заштита од дискриминација воопшто бил донесен од страна на Собранието, кога на седницата од 16 мај  2019 година истиот добил 55 гласа?  До одговорот на ова прашање може да се дојде преку одредување на уставните правила за донесување на законите од страна на Собранието.

Општото правило за одлучување од страна на Собранието се наоѓа во Амандманот Х, со кој се заменува членот 69 од Уставот, при што во ставот 1 на истиот е пропишано:

„Собранието може да одлучува ако на седницата присуствува мнозинство од вкупниот број пратеници. Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, а најмалку со една третина од вкупниот број пратеници, ако со Уставот не е предвидено посебно мнозинство.”

Општото правило за донесување одлуки од страна на Собранието, вклучително и за донесување на закони според Амандманот Х, е дека одлуките се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, а најмалку со една третина од вкупниот број пратеници (релативно мнозинство). Ова правило важи за донесувањето на сите закони (а и за други одлуки), освен за оние за кои со Уставот е предвидено посебно мнозинство. Во Уставот се предвидени поголем број на исклучоци во кои одлуки или закони се носат со поинакво мнозинство, односно со мнозинство од вкупниот број на пратеници (апсолутно мнозинство) или пак со двотретинско мнозинство. На пример, законите за државните симболи, според членот 5, Собранието ги донесува со двотретинско мнозинство. Законот што ги регулира начинот и условите за избор на пратеници, според член 62 став 5 од Уставот, се донесува со мнозинство од вкупниот број на пратеници итн.

Следното прашање на кое треба да се даде одговор при оцената на согласноста на Законот за спречување и заштита од дискриминација всушност е: Дали одредбата од втората реченица од членот 75 став 3 од Уставот предвидува посебно правило во поглед на  мнозинството на гласови со кое се донесува законот, на кој претходно вето ставил претседателот на Републиката? Или поинаку кажано: Дали во втората реченица, членот 75 став 3 од Уставот пропишува апсолутно мнозинство на гласови за донесување на законот при неговото повторно гласање, а по ставено вето од страна на претседателот?

Уставниот суд очигледно е на стојалиште дека одредбата од членот 75 став 3 на Уставот пропишува посебно правило за апсолутно мнозинство за донесување на законот на кој претседателот претходно ставил вето. Во Одлуката бр. 115/2019 наведено е:

„Судот оцени дека во конкретниов случај оспорениот закон е во спротивност со Уставот на Република Северна Македонија, односно со член 75 став 3 од Уставот, од причина што истиот, според Судот е донесен без потребното мнозинство предвидено во наведениот член 75 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија, односно за истиот не гласале 61 пратеник како што исклучиво бара наведениот член од Уставот.

. . .

Имено, од причина што овој закон бил повторно ставен на гласање по претходно даденото вето од претседателот на Републиката, Судот оцени дека во тој случај законот добива поголем легитимитет и истиот треба да се донесе со апсолутно мнозинство гласови како што предвидува член 75 став 3 од Уставот, норма која што според оценката на Судот е императивна правна норма.     . . .  Во случајов Уставот предвидува посебно мнозинство, а тоа во правната ситуација предвидена во членот 75 од Уставот е апсолутното мнозинство, односно консензус од 61 пратеник, со што само во тој случај би можело да се смета дека законот е полноважно донесен. Но, како предметниот закон е донесен без потребното мнозинство во смисла на член 75 став 3 од Уставот, Судот утврди дека оспорениот закон не е во согласност со Уставот на Република Северна Македонија.”

Според таквото стојалиште на Уставниот суд, доколку законот на кој претседателот ставил вето при повторното гласање во Собранието не добие апсолутно мнозинство гласови, се смета дека законот не е донесен. На слични позиции како Уставниот суд е и доминантниот дел од уставноправната доктрина во нашата држава.

Сепак, вреди ставот на Уставниот суд и правната доктрина да бидат подложени на тестирање со цел да се провери нивната уставна заснованост. Појдовната точка ќе биде одредбата од ставот 3 од член 75, која  гласи:

„Претседателот на Републиката може да одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот. Собранието повторно го разгледува законот и доколку го усвои со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, претседателот на Републиката е должен да го потпише указот.”

Со првата реченица од цитираната одредба се регулира поведението на претседателот на Републиката, односно на истиот му се дава право да не го потпише указот за прогласување на законот кој го донело Собранието. И за ова нема никаков спор, ниту недоумица. Во втората реченица од членот 75 став 3 од Уставот, најнапред е предвидена обврска на Собранието повторно да го разгледа законот на кој претседателот ставил вето (така што одбил да го потпише указот за негово прогласување). Потоа, предвидено е дека доколку при повторното разгледување Собранието го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, претседателот на Републиката е должен да го потпише указот за негово прогласување. Според нашето мислење, оваа одредба најнапред поставува услов за да настане обврска за претседателот на Републиката, а тоа е при повторното разгледување Собранието да го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. И на крајот, доколку биде исполнет условот, односно доколку Собранието при повторното разгледување го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, настапува обврската (должноста) на претседателот на Републиката да го потпише указот за прогласување на законот на кој тој претходно ставил вето. Во спротивно, претседателот на Републиката нема обврска да го потпише указот за прогласување на законот. Од ваквата содржина на одредбата од ставот 75, став 3 од Уставот, произлегува дека со него всушност не се регулира начинот на одлучување на Собранието, туку само се пропишува обврска за претседателот на Републиката да го потпише указот за прогласување на законот, доколку е исполнет поставениот услов: Собранието при повторното разгледување да го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Доколку при повторното разгледување Собранието го усвои законот со релативно, а не со апсолутно мнозинство на гласови, нема да настане обврската на претседателот да го потпише така донесениот закон.  Предметот на регулирање на оваа одредба е насочен кон воспоставување на обврска кон претседателот на државата да го потпише така донесениот закон, а не кон Собранието и начинот на кој тоа ги донесува одлуките во согласност со Амандманот Х од Уставот. Доколку целта на одредбата од членот 75 став 3 би била да пропише посебно мнозинство за донесување на законот при повторното гласање за него во Собранието, ќе беше пропишано дека:  „Собранието повторно го разгледува законот и истиот се донесува  со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.” Па потоа, во посебна реченица или став би била пропишана обврската на претседателот на Републиката да го потпише така донесениот закон. Напротив, одредбата од втората реченица од ставот 3 на член 75 од Уставот, онака како што е формулирана, единствено пропишува обврска за претседателот да го потпише указот за прогласување на законот, доколку истиот при повторното гласање бил усвоен од Собранието со апсолутно мнозинство гласови. Споменатата одредба не регулира дали законот е или не е донесен од Собранието, доколку истиот при повторното разгледување добие релативно мнозинство на гласови, во согласност со општото правило за одлучување од Амандманот Х на Уставот.  Тоа, пак, води до заклучок дека и законот кој при повторното гласање  Собранието го усвоило со релативно, а не со апсолутно мнозинство гласови (со мнозинство од присутните и најмалку една третина од вкупниот број пратеници, но со помалку од 61 глас), според Амандманот Х од Уставот се смета за донесен од страна на Собранието, само што за него претседателот нема обврска да го потпише указот за прогласување. Во таквата ситуација, на претседателот на Републиката му се дадени две опции: првата, да опстои на своето вето и да не го потпише указот за прогласување на законот и втората, да го промени своето мислење и да го потпише указот за прогласување, со што ќе овозможи донесениот закон да биде објавен и да стапи во сила (практично, самиот да го симне претходноставеното вето). Уште повеќе, членот 75 став 3 од Уставот не му забранува на претседателот на Републиката да го потпише указот за прогласување на законот кој при повторното гласање е усвоен со релативно мнозинство на гласови. Едноставно, според цитираната одредба од Уставот, претседателот единствено не е должен да го потпише указот за прогласување на законот, а може сепак и да го потпише истиот. А токму тоа се случило со Законот за спречување и заштита од дискриминација. По ветото на претседателот Иванов, Собранието го донело Законот по втор пат, со 55 гласа ‘за’, а претседателот Пендаровски, и покрај тоа што не бил должен (а не му било забрането), го потпишал указот за прогласување на Законот кој при повторното разгледување во Собранието е донесен со 55 гласа ‘за’. Претседателот Пендаровски всушност извршил избор меѓу двете можности кои му ги дава членот 75 став 3 од Уставот: прво, да не го потпише указот за прогласување и второ, да го потпише указот за прогласување. Тој избрал да го потпише указот за прогласување и со тоа самиот го симнал ветото од така донесениот закон, а што  му е изречно дозволено со членот 75 став 3 од Уставот. Да заклучиме, претседателот Пендаровски постапил во согласност со своите уставни овластувања кога го потпишал указот за прогласување на Законот, кој во согласност со Уставот му бил доставен на потпис. Инаку, ваквата постапка на претседателот има своја длабока морална и политичка оправданост затоа што тој беше избран на оваа функција врз основа на политичка платформа која ги афирмираше принципите на кои е заснован споменатиот закон (иако политичката основа на потегот на претседателот Пендаровски не е предмет на овој текст).

Врз основа на погоре наведеното, можеме да заклучиме дека спротивно на одлуката на Уставниот суд, според нашето мислење Законот за спречување и заштита од дискриминација е во согласност со членот 75 став 3 од Уставот. Истиот е донесен од Собранието со потребното мнозинство на гласови предвидени во Амандманот Х од Уставот, а претседателот Пендаровски имал право (а не и должност) да го потпише указот во согласност со членот 75 став 3 од Уставот. Со многу слична аргументација е и издвоеното мислење на претседателот на Уставниот суд, Сали Мурати. Во него, меѓу другото, се вели:

„Сметам дека при одлучувањето да се поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот закон и неговото подоцнежно укинување, мнозинството судии погрешно ја протолкуваа втората реченица од ставот 3 од членот 75 од Уставот.

. . .

мнозинството гласови од вкупниот број на пратеници што е предвидено со истата одредба, не претставува потребен број на гласови од пратениците за донесување на еден закон, туку тоа е мнозинство што е еден од условите за настанување на обврска за претседателот на Републиката да потпише указ за прогласување на еден закон.”

Се чини дека ваквиот исход од доследната примена на одредбата од членот 75 став 3 од Уставот не соодветствува со намерата на уставотворецот во поглед на ветото на претседателот. Стојалиштето на уставноправната доктрина е дека ставеното вето од страна на претседателот на одреден закон би требало да го подигне прагот за донесување на законот во законодавниот дом при повторното гласање за да се собори поставеното вето. Всушност, се чини дека намерата на уставотворецот при пропишувањето на членот 75 став 3 во Уставот била да постави посебно правило за потребното мнозинство за донесување на законот на кој претходно вето ставил претседателот на Републиката, а кое посебно правило би го дерогирало општото правило од Амандманот Х (чл. 69) од Уставот. Дури потоа би настапила обврската на претседателот така донесениот закон да го потпише. Но, она што е напишано во членот 75 став 3 од Уставот не соодветствува со ваквата намера на уставотворецот и споменатата одредба треба да се применува онака како што во неа е пропишано, а не да се прават обиди за креирање на ново правило преку толкување на истата. Многу посоодветно (и единствено правилно) е преку уставна измена да се пропише  уставна норма со која се воспостави посебно правило за мнозинството со кое Собранието го донесува законот кој го разгледува по втор пат (како исклучок од Амандманот Х), откако претседателот ставил вето. И секако, потребно е да се додаде посебна одредба во која ќе биде предвиден механизам со кој ќе се заобиколи одбивањето на претседателот да си ја исполни уставната должност и да го потпише указот за прогласување на законот донесен со апсолутно мнозинство гласови при повторно разгледување.

Благодарение на случајот на Законот за спречување и заштита од дискриминација дознавме за уште една слабост на уставниот текст, што е уште една причина за отворање на процес на донесување на нов устав. Имајќи ги предвид сериозните проблеми кои ги создаде постојниот уставен текст во изминативе години, не би требало да се чека предолго за започнување со реализација на ваквата иницијатива.

Уставниот суд го укина Законот за спречување и заштита од дискриминација

*Ставовите изразени во рубриката „Стручни мислења и коментари“ се ставови на авторите и не ги изразуваат ставовите на Академик.мк