Каков е вашиот став во однос на Мислењето на Венецијанската комисија бр. 825 објавено неодамна на 21.12. 2015?

Ќе се задржам на мислењето на Венецијанската комисија (понатаму Комисијата ) за  начинот на избор, за составот и за надлежноста на новоформираниот Совет за утврдување на фактите  и покренување на постапка за утврдување на одговорност на судиите (понатаму СУФ). Во поглед на преостанатите прашања, и тоа: поедноставувањето на дисциплинската постапка  како   дополнителна гаранција за независноста на судиите,  унапредувањето на процесот на евалуацијата на судиите,  збогатувањето  на опсегот на дисциплинските санкции  кои треба да бидат скалести, ефикасни и пропорционални на сторената повреда, исклучување на членовите по функција од составот на Судскиот совет, не постојат значајни отстапувања во однос на духот на препораките кои ѝ ги зададе ГРЕКО на  Македонија, но и на други држави, во 4-от круг на оцена.

Имено, во текстот, а особено во заклучоците на наведеното мислење, се  предлага, „ функциите на СУФ да бидат вратени  назад на Судскиот совет“, со тоа што членовите или телата кои учествувале во иницијалната фаза, како обвинители или истражители, да не учествуваат во финалното одлучување во дисциплинската постапка. Но, сепак, „ако властите инсистираат да остане ова тело, тогаш суштинскиот дел од членовите треба да бидат избрани од страна на Собранието со квалификувано мнозинство“.

Ваквото мислење  не е новина за оние што  добро го познаваат становиштето  на Комисијата во  оваа област. Таа смета дека е особено опасно да се избира поголемиот број на членовите на Судскиот совет од страна на самите судии и дека за постоење на демократски легитимитет е потребно  дел од членовите да се избираат во Собранието и тоа со мнозинство, додека претседателот на Судскиот совет треба да биде од редот на членовите несудии, избрани од страна на Парламентот. Комисијата го изрази ова становиште во мислењата што им беа дадени на повеќе држави, како:  БиХ, Грузија,  Црна Гора и др. и начелно  ги оправдува  со  потребата од превенција на судскиот корпоративизам и  судскиот хронизам.

Каков е ставот на ГРЕКО во однос на ова прашање?

Да се потсетиме дека  ГРЕКО  во однос на унапредувањето на дисциплинската процедура, во целина, во однос на РМ препорача „да се ревидираат дисциплинските постапки против судиите, со цел (1) повредите да бидат предмет на една единствена дисциплинска постапка и (2) со целосно внимание на принципот на судска независност, овластувањето да се иницираат постапки и да се води истрага,  да се одделат од овластувањето да се одлучува за санкциите. Ова е  од причина што во смисла на меѓународните гаранции за независноста  на судството и праксата на ЕСЧП (Волков против Украина) треба да се обезбеди целосна гаранција за независноста  на судиите против кои е покрената дисциплинска постапка така, што ќе се раздвојат функциите на иницирање и истражување од одлучувањето во дисциплинската постапка. Истото има за цел да се исклучи конфликтот на интереси во случаите кога истата индивидуа или истиот орган што ја покренал  инцијативата или истрагата за дисциплинската повреда учествува  во процесот на одлучувањето по неа. Тоа  е суштината  на случајот што го изгубивме пред ЕСЧП,  кога член на ССРМ  ја поведе инцијативата за разрешување,  а потоа учествуваше во постапката во која  беше  разрешен претседател на Апелацискиот суд во Скопје. Меѓутоа, ГРЕКО не навлегува во начинот и модалитетите на кои ќе ја имплементира зададената препорака односната држава и остава на слободата на домашните власти да го изнајдат својот модел, кој најмногу ќе соодветствува на спецификите на домашниот правен систем. ГРЕКО не  кажува дали раздвојувањето на функциите во дисциплинската постапка треба да биде во вид на формирање на ново дисциплинско тело, како што имаат Шпанија, Полска  итн., или тој стандард ќе се обезбеди со преструктурирање на членовите внатре во судскиот совет,  со тоа што  ќе се избегне судирот на интереси, со тоа што оние членови што иницирале дисциплинска истрага нема  да  учествуваат во одлучувањето. За жал, во својот мандат ГРЕКО не дава прелиминарно мислење во однос на националните предложени или веќе усвоени  уставни или законодавни измени,  кои се воведени со цел да се имплементираат зададените препораки. Имено ГРЕКО негува, според мене, еден тврд став  дека  не може да даде такво мислење на барање на државата од причина што за степенот на исполнување на зададената препорака се одлучува во посебна постапка за усогласување, по која  конечната оцена ја дава Пленарната седница. Тоа претставува  пропуштена шанса на ГРЕКО да има поголемо влијание во давањето на техничка и стручна експертиза за  донесените предлог–измени. Од една страна, ГРЕКО има мандат да препорачува уставни и законодавни измени,  а од друга,  државата може да ги воведе нив  и да се упати во погрешен правец, но, за жал, мора да го  почека  периодот од наредните 18 месеци  за да се донесе  конечен заклучок на Пленарната седница  дали се тие  измени воопшто во духот  и во правец на зададената препорака. ГРЕКО  ќе ја даде конечната оцена во поглед на ефикасноста, надлежноста и составот на СУФ во јуни,  кога ќе се усвојува Извештајот за Македонија од 4-от круг на оцена.

Каков е ставот на Венецијанската комисија, воопшто, во однос на составот и начинот на избор на членовите и претседателот на Судскиот совет?

Во духот на оваа концепција е и ставот на Комисијата изразен во однос на повеќе држави дека  Собранието треба поизразено да се вклучи во изборот на судиите или членовите на Судскиот совет, и тоа членовите избрани од Собранието да бидат во мнозинство и дека претседател на Советот  треба да биде член од редот на несудиите. Во некои професионални кругови во РМ се заговара слична идеја дека е можеби подобро изборот на судиите повторно да се врати во Собранието. Повторното враќање на  Собранието  во изборот на судиите би претставувало опасно враќање назад во едно далечно време од 1996 година, кога нашата генерација на судии беше за прв пат избрана од страна на Собранието на РМ, избор кој  беше предмет на жестока критика како политички избор на СДСМ поради тогашниот состав на парламентарното мнозинство. Тој  систем е одамна напуштен по барање на сите меѓународни извештаи и стандарди за независно, непристрасно правосудство, а  судиите кои се избрани од страна на Парламентот секогаш ќе ја носат етикетата на судии  на „оваа“ или „онаа“ партија  која го има владејачкото мнозинство, што,  секако, ја урнисува јавната  перцепција во однос на нивниот  углед. Опасноста од прогласување на изборот на судиите за  „нелегитимен“ е уште поголема, ако недостасува и опозицијата во Парламентот.

На предлог-уставните амандмани од 2014 година во однос на ССРМ, поднесени на мислење од страна на нашите власти, Венецијанската комисија сугерира менување на балансот помеѓу членовите на ССРМ од редот на  судиите и несудиите во корист на несудиите, со тоа што ќе  се намали бројот на членовите од редот на судиите. Исто така, Комисијата ѝ упати мислење на РМ дека  претседателот на Судскиот совет  треба да биде избран со 2/3 мнозинство од неговите членови, и тоа од редот на несудиите, со цел,…….„ на советот да му се даде поголем демократски легитимитет и кредибилитет пред јавноста и да се отстрани перцепцијата на корпоративно управување на судството“, а го детектира како недостаток и постоењето на силно мнозинство на членови на СС од редот на судиите во РМ. Комисијата го детерминира истото и во однос на составот на новото тело дека „ изборот на членовите на СУФ,  не обезбедува демократски легитимитет, со тоа што сите членови на ова тело се избираат од страна на самите судии, со што се создава впечаток дека дисциплинската одговорност  е прашање за коешто треба да се одлучува исклучиво од самите судии и од редот на судската корпорација, со што се отстранува демократскиот елемент“.

Значи, учеството на Собранието во изборот на суштинското мнозинство на членовите на СУФ или, воопшто, во изборот на  мнозинство на членовите на Судскиот совет, не може автоматски да се всади во нашиот систем, туку секогаш треба да се имаат предвид не само спецификите на нашиот правен систем туку и конкретниот социолошки,  културолошки и историски амбиент, но и менталитетот на нашата јавност.

Каква е компаративната пракса во однос на другите држави?

Факт е дека Комисијата во однос на ова прашање  негува различно  становиште од ГРЕКО,  кое пак,  е на линија со мислењата на ЦЦЈЕ, Магна карта на ЦЦЈЕ, на Препораката (2000) 12 на Комитетот на министрите, (  https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1707137), документи кои препорачуваат составот на Судскиот совет да биде таков, што најмалку половината или, дури одат и подалеку, дека мнозинството од членовите треба да бидат од редот на  судиите. ЦЦЈЕ (Консултативниот совет на европските судии),  пак, оди најдалеку, со тоа што  Магна карта (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1707925) препорачува  Советот да биде составен исклучиво од судии или од суштинско мнозинство на судии,  избрани од страна на самите судии. ГРЕКО досега не предложил намалување на бројот на  членовите на Судски совет од редот на судиите кога тие претставуваат мнозинство, односно ГРЕКО овде не гледа опасност од судски корпоративизам.

На Србија, Црна Гора, Бугарија, Словачка, Азербејџан,  односно  на државите  што  веќе имаат систем на  судски совети, во процесот на 4-от круг на оцена, ГРЕКО им  препорача да го сменат составот на Судскиот совет, така што најмалку половина од членовите ќе бидат судии  избрани од редот на судиите. Покрај тоа,  ГРЕКО  ја нагласува потребата  постојано да се зајакнува  статусот на  Судскиот совет како себеуправувачко тело на судството и да се исклучи Собранието од кое било прашање поврзано со статусот на судиите (изборот, напредувањето и дисциплинирањето), или со изборот и разрешувањето на членовите на Советот  и е на став  дека вклучувањето на Собранието во изборот на судиите или на членовите на Судскиот совет значи отворање на вратата за политичко влијание,  особено поради фактот што нема никакви гаранции дека членовите избрани од редот  на несудиите нема да бидат поврзани со некоја политичка партија или дека нема да имаат политичка заднина.

Ваква слична ситуација како кај нас настана и во Црна Гора, каде што бев дел од евалуацискиот тим на ГРЕКО. Имено, пред само  две години  Комисијата, развивајќи го својот концепт за обезбедување на демократски легитимитет, со вклучување на Парламентот во изборот на судии,  или членови на Судскиот совет, со цел да се спречи судскиот корпоративизам и судскиот хронизам,  даде позитивно мислење на уставните амандмани на Црна Гора. Тие се состоеја во тоа  мнозинството на членови на Судскиот совет  да бидат од редот на несудиите избрани од страна на Собранието. Заради остварување на cheks and balances, се смени составот на Советот. Комисијата  дава  и  позитивен став на одредбите  претседателот на Советот и неговиот заменик да бидат несудиите избрани од Собранието,  па дури  претседателот да има одлучувачки глас во гласањето. На таа линија беше и мислењето на Европската комисија, па Црна Гора ги усвои наведените „аминувани“ уставни измени. Меѓутоа, само по две години  ГРЕКО, во 4-от круг на оцена,  водејќи се од меѓународниот стандард најмалку половина од членовите на Судскиот совет да бидат судии избрани од своите редови , а особено  претседателот на Советот  да биде судија (во духот и на Мислењето 10 на ЦЦЈЕ), ѝ наметна нови уставни измени на Црна Гора. Имено ГРЕКО препорача повторно да се смени составот на Судскиот совет (што наметна повторно менување на Уставот),  со тоа што „ заради намалување на неадекватното политичко влијание, стварно или перципирано, треба да се обезбеди не помалку од половина од членовите на Судскиот совет да бидат судии избрани од самите нив  и да се обезбеди претседател на Судскиот совет да биде од редот на судиите“.

Вакви препораки за зајакнување на улогата на Судскиот совет, и особено ставот претседателот да  биде од редот на членовите  судии, ГРЕКО ѝ зададе и на Србија. Така, на Србија ѝ беше препорачано да го смени составот на Судскиот совет со  тоа што ќе се исклучи Националното собрание во избор на членовите на Советот,  а во однос на составот беше препорачано најмалку половина од членовите да бидат избрани од редот на судиите, да се исклучи  членството на членовите по функција и да се развива моќта на улогата на Советот како оригинално себеуправувачко тело,  кое дејствува на проактивен и на транспарентен начин.

Таква препорака доби и Азербејџан, во правец на зајакнување на улогата на судството во Судскиот совет со обезбедување на наведената пропорција на судии наспроти  несудии и неговиот претседател да биде избран од редот на судиите. Истото се случи и во однос на Бугарија дека ….„треба да се обезбеди легитимитетот и кредибилитетот на Судскиот совет и неговата улога како гарант на независноста на судиите“  и во неговиот состав да се обезбеди наведената пропорција како погоре.

Каков е вашиот став во однос на овие мислења?

Се чини дека ваквиот став на Комисијата е на линија и со некои поединечни ставови кои провејуваат во Парламентарното собрание на Советот на Европа (ПАКЕ) и кои беа изразени на Конференцијата во Хелсинки од мај 2014 година,  кои укажуваат на …„ опасноста од затворање на судството и можноста за појава на  хронизам, корпоративизам, кои од своја страна може да генерираат корупција“. Така, во своето излагање Моника Маковеј, поранешна министерка за правда на Романија, која никогаш не била судија, наведува дека ….„ создавањето на судски совети и давањето на можноста судството да се управува само, досега не ги исполни очекувањата и,  наместо до самочистење на судството,  може да доведе до корпоративно бранење на сопствените интереси“. Ваквите наводи се опасни поради протнување на тези  дека судството не е способно самото себеси да се управува. Имено,  во повеќе земји, (Унгарија, Црна Гора), воведувањето на паралелно тело на веќе воспоставениот Судски совет или намалувањето на бројот на членовите на Советот од редот на судиите,  (Франција), се оправдува со потребата од обезбедување на „cheks and balances”, но секако тоа е поради неоправданиот страв да не преземе прешироки овластувања судската власт, што исто така не е во согласност со меѓународните гаранции. Опасна е и ситуацијата преку нејасните и недоволно прецизни критериуми за стручноста и квалификациите на поимот „истакнат правник“ како услов за избор на член на судскиот совет од редот на несудии, избрани од страна на Парламентот, а без транспарентни, објективни процедури за нивно предлагање и избор од страна на другите две власти да се протуркаат лица кои се поврзани со политичките партии и кои се партиски обоени. Овој метод го користат повеќе држави за да ја вратат контролата на Парламентот, оправдувајќи го со фактот дека судските совети, давајќи „внатрешна правда“ не биле ефективни, што е секако една опасна теза во насока на намалување на вистинската и перципирана независност на судиите.

Можеби во земјите на развиените демократии, со долга традиција на независно судство, овие тези се оправдани и  постои реален страв од силно судство кое ги загрозува интересите на другите две власти. Секако, тоа не е случајот со Македонија или со соседните држави, каде што сѐ уште се бори судската власт за своето место под сонцето во однос на самостојноста, финансиите, обезбедувањето на доволно ресурси за нормално функционирање и партиципативност во законодавниот процес, со цел за донесување на процедурални закони кои обезбедуваат брза и ефикасна  процедура при истовремено обезбедување на независноста на судиите.

Овие  делумни  несогласувања на Венецијанската комисија и на ГРЕКО создаваат тешкотии и дилеми во националните држави што треба да ги спроведат нивните респективни мислења и препораки. Ваквите разликувања во концептите  на двете тела  ја наметнуваат потребата од усогласување на повисоко ниво на Советот на Европа бидејќи за сметка на овие несогласувања страдаат т.н. „млади демократии“, на кои им се наметнуваат уставни измени во краток период, за кои силните држави многу  добро знаат колку е тешко да се поведат, а камоли да се усвојат.

M.В